兩部門(mén)有(yǒu)關負責人(rén)就發布《會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)辦法》答(dá)記者問 - 黨建專題

2016年1月11日，财政部、國家(jiā)檔案局發布了《會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)辦法》（财會(huì)﹝2016﹞1号，以下簡稱《管理(lǐ)辦法》）。日前，财政部會(huì)計(jì)司、國家(jiā)檔案局館室司有(yǒu)關負責人(rén)就《管理(lǐ)辦法》的有(yǒu)關問題回答(dá)了記者的提問。

問：請(qǐng)介紹一下制(zhì)定《管理(lǐ)辦法》的背景和(hé)意義。

答(dá)：自20世紀80年代恢複重建，特别是2009年國務院辦公廳轉發财政部《關于加快發展我國注冊會(huì)計(jì)師(shī)行(xíng)業的若幹意見》（國辦發﹝2009﹞56号）以來(lái)，我國注冊會(huì)計(jì)師(shī)行(xíng)業的執業環境不斷改善、內(nèi)部治理(lǐ)不斷優化、人(rén)才隊伍不斷壯大(dà)、執業領域不斷拓展、業務收入大(dà)幅增長。與此同時(shí)，會(huì)計(jì)師(shī)事務所的職業責任和(hé)職業風險也不斷加大(dà)。主要原因有(yǒu)二:一是随着我國市場(chǎng)經濟體(tǐ)制(zhì)的日益完善和(hé)資本市場(chǎng)的快速發展，會(huì)計(jì)師(shī)事務所的審計(jì)質量與資本市場(chǎng)的信息披露質量越來(lái)越緊密關聯，越來(lái)越廣受關注。二是随着合夥制(zhì)逐步成為(wèi)會(huì)計(jì)師(shī)事務所的主體(tǐ)形式，注冊會(huì)計(jì)師(shī)的職業責任風險加速顯化，職業責任約束空(kōng)前強化。審計(jì)檔案作(zuò)為(wèi)執業活動全過程的“記錄者”和(hé)執業質量控制(zhì)的“見證者”，對會(huì)計(jì)師(shī)事務所、注冊會(huì)計(jì)師(shī)防範審計(jì)風險、應對法律訴訟、保障合法權益至關重要。加之近年來(lái)行(xíng)業內(nèi)重組合并等情況較多(duō)，由此衍生(shēng)出審計(jì)檔案歸屬和(hé)保管等諸多(duō)問題，亟需進一步加強和(hé)規範審計(jì)檔案管理(lǐ)工作(zuò)。然而，由于各方面條件的限制(zhì)，長期以來(lái)我國會(huì)計(jì)師(shī)事務所的審計(jì)檔案管理(lǐ)缺乏統一的制(zhì)度規範。另一方面，随着信息技(jì)術(shù)的革新和(hé)審計(jì)技(jì)術(shù)的發展，審計(jì)檔案電(diàn)子化方興未艾，如何順應時(shí)代潮流引導電(diàn)子審計(jì)檔案的規範和(hé)發展成為(wèi)亟待解決的迫切問題。

在此背景下，制(zhì)定發布《管理(lǐ)辦法》将發揮以下積極作(zuò)用：一是在國家(jiā)層面完善會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)的制(zhì)度建設，規範會(huì)計(jì)師(shī)事務所的審計(jì)檔案管理(lǐ)工作(zuò)，保障審計(jì)檔案的真實、完整、有(yǒu)效和(hé)安全。二是提高(gāo)會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案信息化管理(lǐ)水(shuǐ)平，提升審計(jì)檔案的利用效能，合理(lǐ)降低(dī)審計(jì)檔案的管理(lǐ)成本，切實減輕會(huì)計(jì)師(shī)事務所的負擔。三是促進會(huì)計(jì)師(shī)事務所優化內(nèi)部治理(lǐ)，完善內(nèi)部管理(lǐ)制(zhì)度，增強風險抵禦能力，實現健康可(kě)持續發展。

問：請(qǐng)介紹《管理(lǐ)辦法》的制(zhì)定過程。

答(dá)：财政部高(gāo)度重視(shì)會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)制(zhì)度建設。2014年1月，财政部會(huì)計(jì)司與國家(jiā)檔案局館室司就啓動會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)制(zhì)度研究工作(zuò)達成共識。2014年上(shàng)半年，财政部會(huì)計(jì)司、國家(jiā)檔案局館室司和(hé)中國注冊會(huì)計(jì)師(shī)協會(huì)成立聯合工作(zuò)組，先後赴江蘇、浙江、湖(hú)南、重慶等地進行(xíng)實地調研，廣泛聽(tīng)取地方财政部門(mén)、檔案管理(lǐ)部門(mén)、行(xíng)業協會(huì)和(hé)會(huì)計(jì)師(shī)事務所對制(zhì)定會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)辦法的意見和(hé)建議。此後，财政部會(huì)計(jì)司利用在西安組織業務培訓的機會(huì)，再次就辦法起草工作(zuò)同各省級财政部門(mén)進行(xíng)了深入研討(tǎo)。2015年7月，财政部辦公廳和(hé)國家(jiā)檔案局辦公室聯合發布了《關于就<會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)暫行(xíng)辦法（征求意見稿）>公開(kāi)征求意見的函》（财辦會(huì)〔2015〕17号，以下簡稱《征求意見稿》）。

《征求意見稿》發布後，行(xíng)業反響積極正面，認為(wèi)這是一項打基礎、利長遠的制(zhì)度建設，有(yǒu)利于推動注冊會(huì)計(jì)師(shī)行(xíng)業的持續健康發展。同時(shí)，各地财政部門(mén)、檔案管理(lǐ)部門(mén)和(hé)會(huì)計(jì)師(shī)事務所也通(tōng)過多(duō)種形式提出了一些(xiē)修改建議，主要包括：一是進一步明(míng)确審計(jì)檔案的範圍，并加強與注冊會(huì)計(jì)師(shī)執業準則的銜接。二是強化審計(jì)檔案管理(lǐ)的責任體(tǐ)系，特别是首席合夥人(rén)（法定代表人(rén)）的領導責任。三是進一步完善審計(jì)檔案的保管要求和(hé)保管年限規定。四是增加對會(huì)計(jì)師(shī)事務所轉制(zhì)、分所終止以及交回執業證書(shū)但(dàn)法律實體(tǐ)存續等特定情形下的審計(jì)檔案管理(lǐ)規定。五是完善審計(jì)檔案的鑒定銷毀制(zhì)度和(hé)對電(diàn)子審計(jì)檔案的管理(lǐ)要求。此外，還(hái)提出一些(xiē)文字性修改意見。

經全面彙總、系統梳理(lǐ)和(hé)認真研究收到的反饋意見，我們對《征求意見稿》進行(xíng)了反複修改和(hé)完善，并就重大(dà)修改與行(xíng)業人(rén)士進行(xíng)了多(duō)次溝通(tōng)討(tǎo)論，最終形成了《管理(lǐ)辦法》并按程序報批後正式發布。

問：請(qǐng)問《管理(lǐ)辦法》的主要內(nèi)容有(yǒu)哪些(xiē)？

答(dá):《管理(lǐ)辦法》共三十二條，主要包括以下六方面內(nèi)容：

（一）總體(tǐ)要求。一是明(míng)确審計(jì)檔案由會(huì)計(jì)師(shī)事務所總所和(hé)分所分别集中管理(lǐ)，并接受所在地省級财政部門(mén)和(hé)檔案行(xíng)政管理(lǐ)部門(mén)的監督和(hé)指導。二是建立會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)三級責任體(tǐ)系，并對審計(jì)檔案管理(lǐ)人(rén)員提出原則性任職要求。三是要求會(huì)計(jì)師(shī)事務所建立健全審計(jì)檔案管理(lǐ)制(zhì)度，采用可(kě)靠防護技(jì)術(shù)和(hé)措施确保審計(jì)檔案妥善保管和(hé)有(yǒu)效利用，嚴格遵守境外發行(xíng)證券與上(shàng)市審計(jì)相關保密和(hé)檔案管理(lǐ)規定。

（二）歸檔、保管和(hé)利用。一是要求會(huì)計(jì)師(shī)事務所按照法律法規和(hé)執業準則的要求及時(shí)歸檔審計(jì)業務資料，按程序作(zuò)出必要變動。二是要求會(huì)計(jì)師(shī)事務所配備适當的保管場(chǎng)所和(hé)設施，并明(míng)确可(kě)向所在地國家(jiā)檔案館寄存或委托依法設立、管理(lǐ)規範的檔案中介服務機構代管審計(jì)檔案。三是規定會(huì)計(jì)師(shī)事務所應結合審計(jì)業務性質和(hé)審計(jì)風險評估情況等因素合理(lǐ)确定保管期限，最低(dī)不得(de)少(shǎo)于十年。四是要求嚴格執行(xíng)審計(jì)檔案利用制(zhì)度，強調會(huì)計(jì)師(shī)事務所的保密義務，對依法依規調閱利用會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案提出程序要求。

（三）權屬與處置。根據近年來(lái)行(xíng)業發展情況和(hé)先照後證等商事制(zhì)度改革需要，《管理(lǐ)辦法》對審計(jì)檔案的權屬與處置進行(xíng)了規範：一是明(míng)确審計(jì)檔案所有(yǒu)權歸屬會(huì)計(jì)師(shī)事務所并由其依法實施管理(lǐ)。二是對合并、分立、終止、組織形式轉制(zhì)、交回執業證書(shū)但(dàn)法律實體(tǐ)存續等情形下的審計(jì)檔案處置和(hé)管理(lǐ)作(zuò)出規定。三是要求會(huì)計(jì)師(shī)事務所及分所在委托檔案中介服務機構代管審計(jì)檔案時(shí)簽署書(shū)面委托協議。四是會(huì)計(jì)師(shī)事務所及分所終止或會(huì)計(jì)師(shī)事務所交回執業證書(shū)但(dàn)法律實體(tǐ)存續的，應向所在地省級财政部門(mén)報備審計(jì)檔案處置和(hé)管理(lǐ)情況。

（四）鑒定與銷毀。《管理(lǐ)辦法》要求會(huì)計(jì)師(shī)事務所定期開(kāi)展對保管期滿的審計(jì)檔案的鑒定工作(zuò)，對不再具有(yǒu)保存價值且不涉及法律訴訟和(hé)民事糾紛的審計(jì)檔案應按程序報批後銷毀，仍需保存的審計(jì)檔案應重新劃定保管期限。同時(shí)，要求檔案管理(lǐ)部門(mén)和(hé)相關業務部門(mén)共同派員監銷，電(diàn)子審計(jì)檔案需信息化管理(lǐ)部門(mén)監銷。

（五）信息化管理(lǐ)。一是要求會(huì)計(jì)師(shī)事務所加強信息化建設，運用現代信息技(jì)術(shù)手段提高(gāo)審計(jì)檔案的管理(lǐ)水(shuǐ)平和(hé)利用效能。二是強化電(diàn)子審計(jì)檔案管理(lǐ)，采取有(yǒu)效的存儲格式和(hé)存儲介質歸檔保存，建立健全防篡改機制(zhì)，确保電(diàn)子審計(jì)檔案的真實、完整、可(kě)用和(hé)安全。三是建立電(diàn)子審計(jì)檔案備份管理(lǐ)制(zhì)度，定期對電(diàn)子審計(jì)檔案的保管情況、可(kě)讀取狀況等進行(xíng)測試和(hé)檢查。

（六）監督管理(lǐ)。《管理(lǐ)辦法》規定，會(huì)計(jì)師(shī)事務所從業人(rén)員轉所執業的，不得(de)将屬于原所的審計(jì)業務資料帶至新所；禁止損毀、篡改、僞造審計(jì)檔案，禁止将審計(jì)檔案據為(wèi)己有(yǒu)或委托個(gè)人(rén)私存。會(huì)計(jì)師(shī)事務所違反本辦法規定的，省級以上(shàng)财政部門(mén)可(kě)依法采取責令限期改正、通(tōng)報、列為(wèi)重點監管對象或其他行(xíng)政監管措施；會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)違反國家(jiā)保密和(hé)檔案管理(lǐ)規定的，由保密行(xíng)政管理(lǐ)部門(mén)或檔案行(xíng)政管理(lǐ)部門(mén)分别依法處理(lǐ)。

問：請(qǐng)介紹《管理(lǐ)辦法》的适用範圍和(hé)突出特點？

答(dá)：在中華人(rén)民共和(hé)國境內(nèi)依法設立的會(huì)計(jì)師(shī)事務所管理(lǐ)審計(jì)檔案，适用本辦法。會(huì)計(jì)師(shī)事務所從事審閱業務和(hé)其他鑒證業務形成的業務檔案參照執行(xíng)。需要說明(míng)的是，《管理(lǐ)辦法》規定的審計(jì)檔案不僅包括按照法律法規和(hé)執業準則要求形成的審計(jì)工作(zuò)底稿，而且包括具有(yǒu)保存價值、應當歸檔管理(lǐ)的與執行(xíng)審計(jì)業務有(yǒu)關的其他曆史記錄，例如：有(yǒu)關審計(jì)師(shī)獨立性、項目承接與保持等事項的記錄；審計(jì)業務約定書(shū)；被審計(jì)單位有(yǒu)關法律文件、組織架構及管理(lǐ)層人(rén)員信息；審計(jì)報告日後有(yǒu)關事項的記錄以及完成審計(jì)業務後的工作(zuò)總結等。

根據近年來(lái)行(xíng)業發展和(hé)商事制(zhì)度改革等新形勢，《管理(lǐ)辦法》在現有(yǒu)檔案管理(lǐ)法規制(zhì)度和(hé)執業準則的基礎上(shàng)，建立了國家(jiā)層面的會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)統一制(zhì)度。其突出特點主要表現在以下方面：一是建立了會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)的三級責任體(tǐ)系，即首席合夥人(rén)或法定代表人(rén)負領導責任，指定的審計(jì)檔案分管負責人(rén)負分管責任，審計(jì)檔案管理(lǐ)人(rén)員負直接責任。二是對會(huì)計(jì)師(shī)事務所合并、分立、終止、組織形式轉制(zhì)、交回執業證書(shū)但(dàn)法律實體(tǐ)存續等情形下的審計(jì)檔案處置和(hé)管理(lǐ)作(zuò)出了明(míng)确規定，有(yǒu)利于解決行(xíng)業內(nèi)因重組合并等衍生(shēng)的檔案管理(lǐ)問題。三是對會(huì)計(jì)師(shī)事務所的審計(jì)檔案管理(lǐ)進行(xíng)了創新，允許會(huì)計(jì)師(shī)事務所按照法律法規和(hé)執業準則的規定，結合審計(jì)業務性質和(hé)審計(jì)風險評估情況等因素合理(lǐ)确定審計(jì)檔案的保管期限；允許會(huì)計(jì)師(shī)事務所向所在地國家(jiā)綜合檔案館寄存或委托檔案中介服務機構代管審計(jì)檔案等。四是順應信息技(jì)術(shù)革新和(hé)審計(jì)技(jì)術(shù)發展的需要，要求會(huì)計(jì)師(shī)事務所加強信息化建設，提升審計(jì)檔案的管理(lǐ)水(shuǐ)平和(hé)利用效能；強化電(diàn)子審計(jì)檔案管理(lǐ)，采取建立防篡改機制(zhì)和(hé)備份管理(lǐ)制(zhì)度等措施，确保電(diàn)子審計(jì)檔案真實、完整、可(kě)用和(hé)安全。

問：請(qǐng)問如何做(zuò)好《管理(lǐ)辦法》與現有(yǒu)檔案管理(lǐ)法規制(zhì)度和(hé)注冊會(huì)計(jì)師(shī)執業準則的銜接？

答(dá)：在《管理(lǐ)辦法》發布之前，會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)主要遵循一般檔案管理(lǐ)法規制(zhì)度和(hé)注冊會(huì)計(jì)師(shī)執業準則的相關要求。總體(tǐ)而言，《管理(lǐ)辦法》與現有(yǒu)檔案管理(lǐ)法規制(zhì)度和(hé)注冊會(huì)計(jì)師(shī)執業準則是并行(xíng)不悖、互相補充、相輔相成的關系。作(zuò)為(wèi)統領會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)的基本規範，《管理(lǐ)辦法》突出了行(xíng)業特性，重點對會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)的制(zhì)度建設、責任體(tǐ)系、管理(lǐ)方式、保管要求、提供利用等作(zuò)出了原則性規範。在審計(jì)檔案的整理(lǐ)立卷、分類編号、索引編制(zhì)等方面，《管理(lǐ)辦法》僅作(zuò)概括性描述，會(huì)計(jì)師(shī)事務所在實務中可(kě)遵循檔案管理(lǐ)法規制(zhì)度的一般要求或參照檔案管理(lǐ)法規制(zhì)度制(zhì)定本所的內(nèi)部細則。

由于審計(jì)工作(zuò)底稿構成了審計(jì)檔案的主體(tǐ)，而且注冊會(huì)計(jì)師(shī)執業準則對審計(jì)工作(zuò)底稿的具體(tǐ)內(nèi)容、歸檔期限、保存期限、查閱權限等已有(yǒu)詳細規定，為(wèi)避免重複規範，《管理(lǐ)辦法》對執業準則中已有(yǒu)規定的內(nèi)容僅作(zuò)概括性表述。在實務中，會(huì)計(jì)師(shī)事務所應當按照《管理(lǐ)辦法》制(zhì)定本所的審計(jì)檔案管理(lǐ)制(zhì)度、規範本所的審計(jì)檔案管理(lǐ)，在涉及審計(jì)工作(zuò)底稿的內(nèi)容範圍、歸檔期限等具體(tǐ)問題時(shí)，應當遵循注冊會(huì)計(jì)師(shī)執業準則。

問：财政部、國家(jiā)檔案局對貫徹實施《管理(lǐ)辦法》有(yǒu)哪些(xiē)要求？

答(dá):《管理(lǐ)辦法》的貫徹實施需要會(huì)計(jì)師(shī)事務所與各級财政部門(mén)、檔案管理(lǐ)部門(mén)的共同努力和(hé)協調配合。

會(huì)計(jì)師(shī)事務所應當建立健全審計(jì)檔案管理(lǐ)制(zhì)度，嚴格審計(jì)檔案管理(lǐ)要求，加大(dà)信息化建設力度，提升審計(jì)檔案管理(lǐ)水(shuǐ)平。發生(shēng)合并、分立、終止、組織形式轉制(zhì)、交回執業證書(shū)但(dàn)法律實體(tǐ)存續等事項時(shí)，要妥善安排審計(jì)檔案的處置和(hé)管理(lǐ)，并做(zuò)好向省級财政部門(mén)的備案工作(zuò)。此外，在開(kāi)展中國內(nèi)地企業境外上(shàng)市審計(jì)業務時(shí)，要依法依規做(zuò)好保密和(hé)檔案管理(lǐ)工作(zuò)。

各省級财政部門(mén)和(hé)檔案行(xíng)政管理(lǐ)部門(mén)要高(gāo)度重視(shì)，按照各自職責切實強化對會(huì)計(jì)師(shī)事務所審計(jì)檔案管理(lǐ)的監督和(hé)指導，促進會(huì)計(jì)師(shī)事務所規範審計(jì)檔案管理(lǐ)，發揮審計(jì)檔案的保障作(zuò)用，推動注冊會(huì)計(jì)師(shī)行(xíng)業持續健康發展。