為(wèi)全面貫徹黨的十八大(dà)和(hé)十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，認真落實黨中央、國務院關于商事制(zhì)度改革的決策部署，國務院近日印發了《關于“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（以下簡稱“意見”）。《意見》确立了職責法定、信用約束、協同監管、社會(huì)共治四項基本原則，并在此基礎上(shàng)進一步提出了嚴格行(xíng)政審批事項管理(lǐ)、厘清市場(chǎng)監管職責、完善協同監管體(tǐ)制(zhì)、構建社會(huì)共治格局、加強組織實施等具體(tǐ)意見，是當前和(hé)今後一個(gè)時(shí)期各級政府組織市場(chǎng)秩序監管工作(zuò)指導性、操作(zuò)性很(hěn)強的一個(gè)文件。
值得(de)關注的是，《意見》首次将信用約束機制(zhì)列為(wèi)企業事中事後監管的四項基本原則之一，并圍繞該原則明(míng)确了加快推進全國統一的信用信息共享交換平台和(hé)企業信用信息公示系統建設，加強對企業信息采用、共享和(hé)使用的分類管理(lǐ)的監管思路；構建了以信息歸集共享為(wèi)基礎，以信息公示為(wèi)手段，以信用監管為(wèi)核心的監管制(zhì)度；提出了“讓失信者寸步難行(xíng)、讓守信者一路暢通(tōng)”的嚴管目标。市場(chǎng)經濟是信用經濟，加強信用約束是規範市場(chǎng)秩序的治本之策，是監管信息化的重要體(tǐ)現，也是創新監管方式方法、加強事中事後監管的重要形式和(hé)手段，更是對此前頒布的《企業信息公示暫行(xíng)條例》（以下簡稱“條例”）的高(gāo)度回應。
以信息歸集共享為(wèi)基礎，完善協同監管機制(zhì)
《意見》指出，工商部門(mén)應通(tōng)過企業信用信息公示系統，督促市場(chǎng)主體(tǐ)履行(xíng)公示信息義務；地方政府應歸集履職過程中産生(shēng)的行(xíng)政許可(kě)、行(xíng)政處罰以及其他依法應當公示的企業信息；各部門(mén)之間(jiān)應建立信息互聯共享機制(zhì)，依法實施對企業信息在采集、共享、使用等環節的分類管理(lǐ)，并通(tōng)過構建雙向告知機制(zhì)、數(shù)據對比機制(zhì)等方式把握風險點，将證照銜接、監管聯動、執法協作(zuò)等方面的措施有(yǒu)效貫通(tōng)，有(yǒu)效形成工作(zuò)合力，為(wèi)事中事後監管制(zhì)度提供有(yǒu)效支撐。
此前《條例》頒布後，監管部門(mén)通(tōng)過建立企業信息公示制(zhì)度、企業經營異常名錄制(zhì)度、嚴重違法企業名單制(zhì)度等監管手段，加強了對企業的信用管理(lǐ)，取得(de)了一定的工作(zuò)成效。但(dàn)也應看到，各部門(mén)在信息采集上(shàng)分工欠明(míng)、在信息互聯共享上(shàng)進展緩慢，企業信用信息體(tǐ)系建設存在碎片化現象，影(yǐng)響了改革的整體(tǐ)效果，而此次《意見》的出台，再次重申了各部門(mén)之間(jiān)的職責和(hé)分工，強調了協同監管機制(zhì)的建立，為(wèi)進一步強化信用約束體(tǐ)制(zhì)奠定了基礎。
本次《意見》對于信用約束機制(zhì)的強化作(zuò)用主要體(tǐ)現在以下兩個(gè)方面：
一是明(míng)确了工商行(xíng)政管理(lǐ)部門(mén)與政府部門(mén)在信用歸集方面的職能分工。根據《條例》的相關規定，工商行(xíng)政管理(lǐ)部門(mén)應通(tōng)過企業信用信息公示系統就注冊登記、備案信息；動産抵押登記信息、股權出質登記信息、行(xíng)政處罰信息等信息進行(xíng)歸集、公示；而其他政府部門(mén)應當就行(xíng)政許可(kě)準予、變更、延續信息；行(xíng)政處罰信息等內(nèi)容進行(xíng)歸集、公示。本次《意見》的頒布對上(shàng)述職能劃分進行(xíng)了重申，指出工商行(xíng)政管理(lǐ)部門(mén)履行(xíng)對企業主體(tǐ)信息的歸集職能；而其他政府部門(mén)履行(xíng)對企業行(xíng)政許可(kě)、行(xíng)政處罰信息的歸集職能，進一步明(míng)确了兩者之間(jiān)的職能分工，有(yǒu)效緩解了因職能分工不明(míng)而導緻的歸集不足或歸集重複現象的出現，擴大(dà)了信用信息公示的範圍和(hé)效應。
二是強調了各部門(mén)之間(jiān)的互聯共享機制(zhì)。《意見》改變了以往監管部門(mén)各自歸集、分别公示的傳統工作(zuò)模式，要求各部門(mén)對企業注冊登記備案信息、企業年報和(hé)自主公示信息、行(xíng)政許可(kě)信息、行(xíng)政處罰信息，以及其他應當依法公示的信息進行(xíng)全國集中、關聯整合和(hé)統一公示，一方面減少(shǎo)了企業因配合政府部門(mén)信息歸集、公示工作(zuò)而耗費的時(shí)間(jiān)、人(rén)力、财力成本，促進了商業化時(shí)代背景下企業經營效率的提高(gāo)；另一方面通(tōng)過大(dà)數(shù)據、互聯網等信息化工作(zuò)方式促進了政府監管方式的優化升級，實現了誠信體(tǐ)系從碎片化到完整統一的過渡，提高(gāo)了事中事後監管的效率和(hé)張力。
以信息公示為(wèi)手段，完善社會(huì)共治制(zhì)度
《意見》指出，應大(dà)力建設企業信用信息公示“全國一張網”。工商行(xíng)政管理(lǐ)部門(mén)及其他政府工作(zuò)部門(mén)應将所歸集采納的企業主體(tǐ)信息、企業行(xíng)政許可(kě)信息、企業行(xíng)政處罰信息等內(nèi)容全面歸于企業名下，并盡快通(tōng)過企業信用信息公示系統、“信用中國”網站(zhàn)就上(shàng)述內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)。
在傳統的事前監管模式中，政府的職能和(hé)責任被過份強調，而市場(chǎng)主體(tǐ)、行(xíng)業組織和(hé)社會(huì)組織的作(zuò)用發揮顯著不足。然而，政府的履職能力和(hé)信息獲取能力均是有(yǒu)限的，在高(gāo)速發展的商業社會(huì)，其難以對紛繁複雜的企業信息進行(xíng)全面、細緻的甄别和(hé)審查，更難以在問題出現的早期發現或解決問題，實踐中政府監管不足或選擇性監管的現象也屢有(yǒu)發生(shēng)。此外，現代商業體(tǐ)制(zhì)下，政府角色逐漸由市場(chǎng)經濟的主導者向商業發展的服務者轉變，其應當在合理(lǐ)範圍內(nèi)保持謙抑性，将“好企業”的判斷權歸于市場(chǎng)，真正做(zuò)到簡政放權、放管結合。
此次《意見》的出台，着力強調了企業信用信息公示系統、“信用中國”網站(zhàn)等信息公示平台的建設，對企業從設立到運營到退出市場(chǎng)的全過程信息進行(xíng)了全面公示，為(wèi)促進政府職能轉變、完善社會(huì)共治制(zhì)度提供了有(yǒu)力支撐。
首先，企業信用信息公示系統的建設有(yǒu)效實現了企業信用信息在社會(huì)範圍內(nèi)的透明(míng)、公開(kāi)、共享，其将政府部門(mén)履職和(hé)企業經營活動中産生(shēng)的各類信用信息充分公開(kāi)，有(yǒu)利于充分調動包括市場(chǎng)主體(tǐ)、行(xíng)業組織、社會(huì)組織在內(nèi)的各方力量，以信用評價為(wèi)中心，對企業生(shēng)産經營中的各項活動進行(xíng)全面的監督，進而全面完善了社會(huì)共治制(zhì)度的構建與完善；
其次，企業信用信息公示系統将企業生(shēng)産經營活動産生(shēng)的獎懲信息均暴露于社會(huì)的監督之下，在一定程度上(shàng)為(wèi)企業提高(gāo)生(shēng)産、優化管理(lǐ)、規範經營提供了動力，有(yǒu)利于加強企業對自身信用的社會(huì)評價的重視(shì)，促進企業自律；
最後，企業信用信息公示系統的建設将政府從市場(chǎng)自身能夠解決的領域中撤出，轉而依靠社會(huì)承擔對市場(chǎng)中的不誠信等行(xíng)為(wèi)的主要發現、監管責任，促進政府由監管性政府和(hé)領導性政府向回應性政府和(hé)服務性政府的職能轉變，有(yǒu)效地減輕了政府事前監管的壓力和(hé)成本，而提高(gāo)了事中、事後監管的效率和(hé)執行(xíng)力。
以信用監管為(wèi)中心，建立聯合獎懲機制(zhì)
《意見》指出，對于違法市場(chǎng)主體(tǐ)要加大(dà)行(xíng)政處罰和(hé)信用約束的力度，可(kě)以處以吊銷營業執照、吊銷注銷撤銷許可(kě)證、列入經營異常名錄和(hé)黑(hēi)名單等懲罰措施，同時(shí)建立跨部門(mén)的聯動機制(zhì)與懲戒機制(zhì)，在招投标、政府采購等各個(gè)需要政府許可(kě)或批準的領域的審核中将信用信息作(zuò)為(wèi)重要考量，對在經營中存在失信行(xíng)為(wèi)的主體(tǐ)予以限制(zhì)，使得(de)失信行(xíng)為(wèi)的懲戒實現強制(zhì)力。
這種依托信息網絡的聯動式信用懲戒機制(zhì)能夠有(yǒu)效彌補傳統監管模式的不足。傳統的監管雖然也強調對于失信行(xíng)為(wèi)的懲戒，但(dàn)懲戒力度有(yǒu)限，且更多(duō)表現為(wèi)個(gè)案性的懲戒，企業剛懲戒完、整改完，又将原有(yǒu)的違法行(xíng)為(wèi)改頭換臉後故技(jì)重施，而其他市場(chǎng)主體(tǐ)對此并不知情而蒙受損失的現象時(shí)有(yǒu)發生(shēng)，破壞了市場(chǎng)秩序。在《意見》執行(xíng)後，這一現象将出現明(míng)顯的改觀，企業受到的懲戒将通(tōng)過政府部門(mén)間(jiān)的聯動網絡而被所有(yǒu)與企業打交道(dào)的政府部門(mén)所知，并将在企業進行(xíng)經營活動中受到限制(zhì)，懲戒将對企業造成持續性影(yǐng)響，“老賴”企業的違法成本大(dà)大(dà)提高(gāo)，形成“一處違法，處處受限”的機制(zhì)，逼迫違法企業積極整改不再重犯。
此外，在舊(jiù)有(yǒu)的懲戒機制(zhì)中，罰款和(hé)暫停、吊銷執照是最常使用的行(xíng)政處罰手段，但(dàn)罰款的懲罰力度不具有(yǒu)持續性，而且其度量難以掌握，容易失之過松或者過松，而暫停吊銷執照又直接停止企業的營業，又過于嚴厲，雖然以前也有(yǒu)黑(hēi)名單等信用約束機制(zhì)，但(dàn)由于信息傳播的有(yǒu)限，對于違法主體(tǐ)懲戒又過松，無法形成一個(gè)寬嚴有(yǒu)序的懲罰體(tǐ)系，新機制(zhì)的建立後大(dà)大(dà)加強了信用約束的力度，使得(de)存在不影(yǐng)響經營的罰款，限制(zhì)經營的信用約束，終止/中止經營的營業執照類資格罰能形成一套相互銜接，違法與懲罰的相适應應，符合比例原則的懲戒體(tǐ)系。
綜上(shàng)所述，《意見》的發布明(míng)确了信用約束這項基本原則，并圍繞該原則建立了企業信用信息公示制(zhì)度，完善了社會(huì)共治機制(zhì)，促進了政府監管模式由事前審批向事中、事後監管的轉變以及省會(huì)誠信體(tǐ)系的全面建設。（中國政法大(dà)學 趙旭東）