國發〔2015〕45号
各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為(wèi)進一步深化農村金融改革創新，加大(dà)對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經營權有(yǒu)序流轉，慎重穩妥推進農民住房(fáng)财産權抵押、擔保、轉讓試點，做(zuò)好農村承包土地（指耕地）的經營權和(hé)農民住房(fáng)财産權（以下統稱“兩權”）抵押貸款試點工作(zuò)，現提出以下意見。
一、總體(tǐ)要求
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大(dà)和(hé)十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入落實黨中央、國務院決策部署，按照所有(yǒu)權、承包權、經營權三權分置和(hé)經營權流轉有(yǒu)關要求，以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多(duō)财産權利為(wèi)出發點，深化農村金融改革創新，穩妥有(yǒu)序開(kāi)展“兩權”抵押貸款業務，有(yǒu)效盤活農村資源、資金、資産，增加農業生(shēng)産中長期和(hé)規模化經營的資金投入，為(wèi)穩步推進農村土地制(zhì)度改革提供經驗和(hé)模式，促進農民增收緻富和(hé)農業現代化加快發展。
（二）基本原則。
一是依法有(yǒu)序。“兩權”抵押貸款試點要堅持于法有(yǒu)據，遵守土地管理(lǐ)法、城市房(fáng)地産管理(lǐ)法等有(yǒu)關法律法規和(hé)政策要求，先在批準範圍內(nèi)開(kāi)展，待試點積累經驗後再穩步推廣。涉及被突破的相關法律條款，應提請(qǐng)全國人(rén)大(dà)常委會(huì)授權在試點地區(qū)暫停執行(xíng)。
二是自主自願。切實尊重農民意願，“兩權”抵押貸款由農戶等農業經營主體(tǐ)自願申請(qǐng)，确保農民群衆成為(wèi)真正的知情者、參與者和(hé)受益者。流轉土地的經營權抵押需經承包農戶同意，抵押僅限于流轉期內(nèi)的收益。金融機構要在财務可(kě)持續基礎上(shàng)，按照有(yǒu)關規定自主開(kāi)展“兩權”抵押貸款業務。
三是穩妥推進。在維護農民合法權益前提下，妥善處理(lǐ)好農民、農村集體(tǐ)經濟組織、金融機構、政府之間(jiān)的關系，慎重穩妥推進農村承包土地的經營權抵押貸款試點和(hé)農民住房(fáng)财産權抵押、擔保、轉讓試點工作(zuò)。
四是風險可(kě)控。堅守土地公有(yǒu)制(zhì)性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。完善試點地區(qū)确權登記頒證、流轉平台搭建、風險補償和(hé)抵押物處置機制(zhì)等配套政策，防範、控制(zhì)和(hé)化解風險，确保試點工作(zuò)順利平穩實施。
二、試點任務
（一）賦予“兩權”抵押融資功能，維護農民土地權益。在防範風險、遵守有(yǒu)關法律法規和(hé)農村土地制(zhì)度改革等政策基礎上(shàng)，穩妥有(yǒu)序開(kāi)展“兩權”抵押貸款試點。加強制(zhì)度建設，引導和(hé)督促金融機構始終把維護好、實現好、發展好農民土地權益作(zuò)為(wèi)改革試點的出發點和(hé)落腳點，落實“兩權”抵押融資功能，明(míng)确貸款對象、貸款用途、産品設計(jì)、抵押價值評估、抵押物處置等業務要點，盤活農民土地用益物權的财産屬性，加大(dà)金融對“三農”的支持力度。
（二）推進農村金融産品和(hé)服務方式創新，加強農村金融服務。金融機構要結合“兩權”的權能屬性，在貸款利率、期限、額度、擔保、風險控制(zhì)等方面加大(dà)創新支持力度，簡化貸款管理(lǐ)流程，紮實推進“兩權”抵押貸款業務，切實滿足農戶等農業經營主體(tǐ)對金融服務的有(yǒu)效需求。鼓勵金融機構在農村承包土地的經營權剩餘使用期限內(nèi)發放中長期貸款，有(yǒu)效增加農業生(shēng)産的中長期信貸投入。鼓勵對經營規模适度的農業經營主體(tǐ)發放貸款。
（三）建立抵押物處置機制(zhì)，做(zuò)好風險保障。因借款人(rén)不履行(xíng)到期債務或者發生(shēng)當事人(rén)約定的情形需要實現抵押權時(shí)，允許金融機構在保證農戶承包權和(hé)基本住房(fáng)權利前提下，依法采取多(duō)種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，确保當借款人(rén)不履行(xíng)到期債務或者發生(shēng)當事人(rén)約定的情形時(shí)，承貸銀行(xíng)能順利實現抵押權。農民住房(fáng)财産權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房(fáng)制(zhì)定差别化規定。探索農民住房(fáng)财産權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和(hé)途徑，保障抵押權人(rén)合法權益。對農民住房(fáng)财産權抵押貸款的抵押物處置，受讓人(rén)原則上(shàng)應限制(zhì)在相關法律法規和(hé)國務院規定的範圍內(nèi)。
（四）完善配套措施，提供基礎支撐。試點地區(qū)要加快推進農村土地承包經營權、宅基地使用權和(hé)農民住房(fáng)所有(yǒu)權确權登記頒證，探索對通(tōng)過流轉取得(de)的農村承包土地的經營權進行(xíng)确權登記頒證。農民住房(fáng)财産權設立抵押的，需将宅基地使用權與住房(fáng)所有(yǒu)權一并抵押。按照黨中央、國務院确定的宅基地制(zhì)度改革試點工作(zuò)部署，探索建立宅基地使用權有(yǒu)償轉讓機制(zhì)。依托相關主管部門(mén)建立完善多(duō)級聯網的農村土地産權交易平台，建立“兩權”抵押、流轉、評估的專業化服務機制(zhì)，支持以各種合法方式流轉的農村承包土地的經營權用于抵押。建立健全農村信用體(tǐ)系，有(yǒu)效調動和(hé)增強金融機構支農的積極性。
（五）加大(dà)扶持和(hé)協調配合力度，增強試點效果。人(rén)民銀行(xíng)要支持金融機構積極穩妥參與試點，對符合條件的農村金融機構加大(dà)支農再貸款支持力度。銀行(xíng)業監督管理(lǐ)機構要研究差異化監管政策，合理(lǐ)确定資本充足率、貸款分類等方面的計(jì)算(suàn)規則和(hé)激勵政策，支持金融機構開(kāi)展“兩權”抵押貸款業務。試點地區(qū)要結合實際，采取利息補貼、發展政府支持的擔保公司、利用農村土地産權交易平台提供擔保、設立風險補償基金等方式，建立“兩權”抵押貸款風險緩釋及補償機制(zhì)。保險監督管理(lǐ)機構要進一步完善農業保險制(zhì)度，大(dà)力推進農業保險和(hé)農民住房(fáng)保險工作(zuò)，擴大(dà)保險覆蓋範圍，充分發揮保險的風險保障作(zuò)用。
三、組織實施
（一）加強組織領導。人(rén)民銀行(xíng)會(huì)同中央農辦、發展改革委、财政部、國土資源部、住房(fáng)城鄉建設部、農業部、稅務總局、林業局、法制(zhì)辦、銀監會(huì)、保監會(huì)等單位，按職責分工成立農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作(zuò)指導小(xiǎo)組和(hé)農民住房(fáng)财産權抵押貸款試點工作(zuò)指導小(xiǎo)組（以下統稱指導小(xiǎo)組），切實落實黨中央、國務院對“兩權”抵押貸款試點工作(zuò)的各項要求，按照本意見指導地方人(rén)民政府開(kāi)展試點，并做(zuò)好專項統計(jì)、跟蹤指導、評估總結等相關工作(zuò)。指導小(xiǎo)組辦公室設在人(rén)民銀行(xíng)。
（二）選擇試點地區(qū)。“兩權”抵押貸款試點以縣（市、區(qū)）行(xíng)政區(qū)域為(wèi)單位。農村承包土地的經營權抵押貸款試點主要在農村改革試驗區(qū)、現代農業示範區(qū)等農村土地經營權流轉較好的地區(qū)開(kāi)展；農民住房(fáng)财産權抵押貸款試點原則上(shàng)選擇國土資源部牽頭确定的宅基地制(zhì)度改革試點地區(qū)開(kāi)展。省級人(rén)民政府按照封閉運行(xíng)、風險可(kě)控原則向指導小(xiǎo)組辦公室推薦試點縣（市、區(qū)），經指導小(xiǎo)組審定後開(kāi)展試點。各省（區(qū)、市）可(kě)根據當地實際，分别或同時(shí)申請(qǐng)開(kāi)展農村承包土地的經營權抵押貸款試點和(hé)農民住房(fáng)财産權抵押貸款試點。
（三）嚴格試點條件。“兩權”抵押貸款試點地區(qū)應滿足以下條件：一是農村土地承包經營權、宅基地使用權和(hé)農民住房(fáng)所有(yǒu)權确權登記頒證率高(gāo)，農村産權流轉交易市場(chǎng)健全，交易行(xíng)為(wèi)公開(kāi)規範，具備較好基礎和(hé)支撐條件；二是農戶土地流轉意願較強，農業适度規模經營勢頭良好，具備規模經濟效益；三是農村信用環境較好，配套政策較為(wèi)健全。
（四）規範試點運行(xíng)。人(rén)民銀行(xíng)、銀監會(huì)會(huì)同相關單位，根據本意見出台農村承包土地的經營權抵押貸款試點管理(lǐ)辦法和(hé)農民住房(fáng)财産權抵押貸款試點管理(lǐ)辦法。銀行(xíng)業金融機構根據本意見和(hé)金融管理(lǐ)部門(mén)制(zhì)定的“兩權”抵押貸款試點管理(lǐ)辦法，建立相應的信貸管理(lǐ)制(zhì)度并制(zhì)定實施細則。試點地區(qū)成立試點工作(zuò)小(xiǎo)組，嚴格落實試點條件，制(zhì)定具體(tǐ)實施意見、支持政策，經省級人(rén)民政府審核後，送指導小(xiǎo)組備案。集體(tǐ)林地經營權抵押貸款和(hé)草地經營權抵押貸款業務可(kě)參照本意見執行(xíng)。
（五）做(zuò)好評估總結。認真總結試點經驗，及時(shí)提出制(zhì)定修改相關法律法規、政策的建議，加快推動修改完善相關法律法規。人(rén)民銀行(xíng)牽頭負責對試點工作(zuò)進行(xíng)跟蹤、監督和(hé)指導，開(kāi)展年度評估。試點縣（市、區(qū)）應提交總結報告和(hé)政策建議，由省級人(rén)民政府送指導小(xiǎo)組。指導小(xiǎo)組形成全國試點工作(zuò)報告，提出相關政策建議。全部試點工作(zuò)于2017年底前完成。
（六）取得(de)法律授權。試點涉及突破《中華人(rén)民共和(hé)國物權法》第一百八十四條、《中華人(rén)民共和(hé)國擔保法》第三十七條等相關法律條款，由國務院按程序提請(qǐng)全國人(rén)大(dà)常委會(huì)授權，允許試點地區(qū)在試點期間(jiān)暫停執行(xíng)相關法律條款。
國務院
2015年8月10日