高(gāo)速公路将長期“用路者付費” - 黨建專題 - 全國城市工業品貿易中心聯合會

　　2004年11月1日起，現行(xíng)《收費公路管理(lǐ)條例》正式施行(xíng)。10多(duō)年來(lái)，現行(xíng)《條例》所依據的社會(huì)條件和(hé)外部環境都發生(shēng)了很(hěn)大(dà)變化。此次修訂，拟對收費公路的收費期限、設置門(mén)檻、統借統還(hái)制(zhì)度等作(zuò)出調整，并規範轉讓、強化監管，最終通(tōng)過“用路者付費、差别化負擔”，促進建立收費公路長期穩定可(kě)持續發展的機制(zhì)。

　　條例為(wèi)何修訂

　　現行(xíng)《條例》吸引社會(huì)資本投資功能弱化；财稅體(tǐ)制(zhì)改革後，“借貸”需改“舉債”

　　現行(xíng)《條例》為(wèi)何要修改？在交通(tōng)運輸部21日召開(kāi)的新聞發布會(huì)上(shàng)，有(yǒu)關負責人(rén)和(hé)專家(jiā)進行(xíng)了具體(tǐ)解讀：

　　現行(xíng)《條例》某些(xiē)制(zhì)度設計(jì)已無法保障收費公路可(kě)持續發展。

　　“我國高(gāo)速公路裏程規模世界第一，同時(shí)也積累了比較沉重的債務負擔，特别是早期建成的高(gāo)速公路已經面臨着收費期限到期、積累債務需要集中清償的問題。”國家(jiā)行(xíng)政學院教授王偉說。“我國專項稅收和(hé)一般公共财政預算(suàn)無力承擔所有(yǒu)公路的建設、養護、管理(lǐ)和(hé)債務償還(hái)的資金需求，這是實際情況。”交通(tōng)運輸部公路局副局長王太表示，堅持和(hé)依靠收費公路政策，并通(tōng)過修訂《條例》以改革收費公路的發展模式、體(tǐ)制(zhì)機制(zhì)、投融資制(zhì)度，目的就在于确保公路交通(tōng)的可(kě)持續發展。

　　現行(xíng)《條例》已無法适應新修訂的《預算(suàn)法》和(hé)财稅體(tǐ)制(zhì)改革的新要求。

　　現行(xíng)《條例》規定，收費公路建設采用地方政府交通(tōng)部門(mén)利用貸款或者有(yǒu)償集資的籌融資模式。然而，财稅體(tǐ)制(zhì)改革後，政府為(wèi)發展公益性事業的舉債渠道(dào)統一調整為(wèi)發行(xíng)政府債券，同時(shí)實行(xíng)總量控制(zhì)，這就使“借錢(qián)修路，收費還(hái)貸”所依據的政策發生(shēng)了根本變化。根據《修訂稿》，今後政府通(tōng)過舉債建設的公路将統一表述為(wèi)政府收費公路，舉債、償債主體(tǐ)将變更為(wèi)地方政府，建設、改擴建資金統一采取發行(xíng)地方政府專項債券方式籌集，用通(tōng)行(xíng)費償還(hái)，納入政府性基金預算(suàn)管理(lǐ)。

　　現行(xíng)收費公路政策吸引社會(huì)資本投資的功能逐步減弱，高(gāo)速公路改建擴容政策不清晰，待建高(gāo)速公路項目引資存難題，讓國家(jiā)公路網規劃的實施面臨巨大(dà)資金壓力。

　　根據《修訂稿》，未來(lái)經營性公路将實行(xíng)特許經營，采用招投标等方式選擇投資者，并簽訂協議明(míng)确養護管理(lǐ)、服務質量、信息公開(kāi)、合理(lǐ)回報、風險分擔等內(nèi)容。“如果收費公路發行(xíng)政府專項債券有(yǒu)困難或者額度不夠，将采取鼓勵社會(huì)資本通(tōng)過特許經營的方式，即PPP模式來(lái)推動發展。”交通(tōng)運輸部财務審計(jì)司司長許春風說。

　　現行(xíng)《條例》在收費公路信息公開(kāi)以及對轉讓、運營的監督管理(lǐ)等方面規定不完善，需加以明(míng)确和(hé)規範。《修訂稿》提出，加強政府對收費公路資金使用、公路技(jì)術(shù)狀态和(hé)通(tōng)行(xíng)服務水(shuǐ)平的監管；并建立收費公路信息公開(kāi)制(zhì)度，明(míng)确和(hé)落實收費公路相關信息向社會(huì)公示的主體(tǐ)、內(nèi)容、形式及相關責任。

　　期限如何調整

　　政府收費高(gāo)速公路統借統還(hái)，不受限制(zhì)；特許經營高(gāo)速公路一般不超30年；償債期、經營期屆滿後，繼續實行(xíng)養護管理(lǐ)收費

　　《條例》修訂中焦點問題在于收費期限的調整。根據2004年《條例》，政府還(hái)貸公路和(hé)經營性公路的收費期限分别為(wèi)最長不得(de)超過15年和(hé)25年，中西部最長不得(de)超過20年和(hé)30年。此次調整，主要作(zuò)了四方面修改：

　　一是政府收費公路中的高(gāo)速公路實行(xíng)統借統還(hái)，以該路網實際償債期為(wèi)準确定收費期限。高(gāo)速公路以外的政府收費公路，維持現行(xíng)規定。

　　所謂“統借統還(hái)”，即在一省範圍內(nèi)實行(xíng)“統一舉債、統一收費、統一還(hái)款”。交通(tōng)運輸部法制(zhì)司副司長魏東表示，以省為(wèi)單位對高(gāo)速公路實行(xíng)統收統支、統一管理(lǐ)，可(kě)降低(dī)政府收費公路的融資和(hé)運營成本，提高(gāo)管理(lǐ)效率，增強政府償債能力，降低(dī)政府性債務風險。此外，若仍以路段為(wèi)單位核算(suàn)收費标準和(hé)期限，會(huì)影(yǐng)響路網的整體(tǐ)性和(hé)通(tōng)行(xíng)服務效率。

　　二是特許經營公路的經營期限按照收回投資、有(yǒu)合理(lǐ)回報的原則确定。其中，高(gāo)速公路的經營期限一般不得(de)超過30年，投資規模大(dà)、回報周期長的可(kě)以超過。經營期屆滿後，由政府收回統一管理(lǐ)，與本行(xíng)政區(qū)內(nèi)償債期政府收費高(gāo)速公路實行(xíng)相同收費标準。高(gāo)速公路以外一級公路及橋隧，維持現行(xíng)規定。

　　三是償債期、經營期結束後實行(xíng)養護管理(lǐ)收費。“随着公路網發展完善，不少(shǎo)高(gāo)速路進入大(dà)修養護期，養護資金在償債期和(hé)經營期結束後，需要建立科學規範穩定的資金保障制(zhì)度。”魏東表示，目前成品油消費稅中交通(tōng)轉移支付資金僅能滿足現有(yǒu)普通(tōng)公路一半的養護管理(lǐ)資金需求，無法滿足高(gāo)速公路養護管理(lǐ)需求。

　　四是對一級收費公路改建為(wèi)高(gāo)速公路或提高(gāo)高(gāo)速公路通(tōng)行(xíng)能力、且增加了政府債務或社會(huì)投資的改擴建工程，可(kě)重新核定償債期限或經營期限。除高(gāo)速公路外，其他所有(yǒu)政府收費公路和(hé)特許經營公路在償債期、經營期滿後必須停止收費。

　　政府收費高(gāo)速公路突破收費期限限制(zhì)，其法律依據是什麽？

　　交通(tōng)運輸部管理(lǐ)幹部學院教授張柱庭進行(xíng)了解釋：首先，《公路法》對舉債建設收費公路的收費期限沒有(yǒu)規定，而是授權給了國務院；第二，根據國務院2014年43号文安排，舉債建設的政府收費公路，其債券的發行(xíng)、使用和(hé)償還(hái)全部納入政府預算(suàn)管理(lǐ)，由省級政府組織實施，“修訂是把國務院的規定固定下來(lái)，債務償清以後轉為(wèi)養護性收費”；第三，高(gāo)速公路的養護預算(suàn)并未列入一般公共預算(suàn)支出之中，而是放在了政府性基金預算(suàn)中，即專項用于特定公共事業發展的收支預算(suàn)，“養護期繼續收費，以解決公路這一特定公共事業的可(kě)持續發展，符合《預算(suàn)法》規定。”

　　收費還(hái)是收稅

　　兩個(gè)公路體(tǐ)系中，收費收稅将并行(xíng)；高(gāo)速公路實行(xíng)“用路者付費”更顯公平；收費公路設置門(mén)檻将大(dà)幅提高(gāo)

　　根據《修訂稿》，未來(lái)我國将形成普通(tōng)公路和(hé)收費公路兩個(gè)公路體(tǐ)系，在公路的建設、養護、管理(lǐ)上(shàng)采取收稅與收費并行(xíng)的方式，實現“用路者付費、差别化負擔”：其中，普通(tōng)公路約占公路總裏程97%左右，采取向車(chē)輛(liàng)用戶普遍征稅的方式，由公共财政保障資金需求；以高(gāo)速公路為(wèi)主的收費公路占總裏程3%左右，提供效率服務，實行(xíng)“誰用路、誰受益、誰付費”。

　　“任何國家(jiā)都沒有(yǒu)真正意義的免費公路，資金來(lái)源不是收稅就是收費。”在王偉看來(lái)，《條例》修訂不是收費還(hái)是免費的“判斷題”，而是在收費和(hé)收稅中做(zuò)“選擇題”。魏東則認為(wèi)，收費公路以對特定用路群體(tǐ)提供效率服務為(wèi)目标，用路者的使用頻次存在較大(dà)差異，“宜采用向用路者直接收費的方式，以解決稅負不公平的問題。”

　　“國際上(shàng)，在稅收不足的情況下，通(tōng)過收取通(tōng)行(xíng)費發展和(hé)維護高(gāo)速公路是一種趨勢，不僅發展中國家(jiā)這樣做(zuò)，日本、德國、法國、意大(dà)利等發達國家(jiā)也這麽做(zuò)。”王太表示，“為(wèi)解決稅收不足，有(yǒu)些(xiē)國家(jiā)已經在向收費公路轉型。”王偉舉例說，2003年，此前高(gāo)速公路免費的德國開(kāi)始對12噸以上(shàng)的貨車(chē)征收通(tōng)行(xíng)費，2012年又将征收範圍擴大(dà)至四車(chē)道(dào)普通(tōng)聯邦公路，明(míng)年還(hái)将開(kāi)始對小(xiǎo)客車(chē)征收高(gāo)速公路通(tōng)行(xíng)費。

　　“為(wèi)加強政府在滿足基本出行(xíng)需求的普通(tōng)公路上(shàng)的責任，我們大(dà)幅提高(gāo)了收費公路的設置門(mén)檻，縮小(xiǎo)了收費公路政策的适用範圍。”王太說。根據《修訂稿》，高(gāo)速公路以外的收費公路裏程規模将被嚴格控制(zhì)，最終實現隻有(yǒu)高(gāo)速公路收費，其他公路全部回歸公共财政承擔。此外，新建和(hé)改建技(jì)術(shù)等級為(wèi)二級以下（含二級）的公路不得(de)收費；已經取消收費的二級公路升級改造為(wèi)一級公路的，也不得(de)重新收費；獨立收費橋隧的設置标準，由原來(lái)的二車(chē)道(dào)800米和(hé)四車(chē)道(dào)500米統一改為(wèi)1000米以上(shàng)。（記者劉志(zhì)強）