中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度改革方案》 - 黨建專題

生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度是生(shēng)态文明(míng)制(zhì)度體(tǐ)系的重要組成部分。黨中央、國務院高(gāo)度重視(shì)生(shēng)态環境損害賠償工作(zuò)，黨的十八屆三中全會(huì)明(míng)确提出對造成生(shēng)态環境損害的責任者嚴格實行(xíng)賠償制(zhì)度。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度改革試點方案》（中辦發〔2015〕57号），在吉林等7個(gè)省市部署開(kāi)展改革試點，取得(de)明(míng)顯成效。為(wèi)進一步在全國範圍內(nèi)加快構建生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度，在總結各地區(qū)改革試點實踐經驗基礎上(shàng)，制(zhì)定本方案。

一、總體(tǐ)要求和(hé)目标

通(tōng)過在全國範圍內(nèi)試行(xíng)生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度，進一步明(míng)确生(shēng)态環境損害賠償範圍、責任主體(tǐ)、索賠主體(tǐ)、損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理(lǐ)和(hé)技(jì)術(shù)體(tǐ)系、資金保障和(hé)運行(xíng)機制(zhì)，逐步建立生(shēng)态環境損害的修複和(hé)賠償制(zhì)度，加快推進生(shēng)态文明(míng)建設。

自2018年1月1日起，在全國試行(xíng)生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度。到2020年，力争在全國範圍內(nèi)初步構建責任明(míng)确、途徑暢通(tōng)、技(jì)術(shù)規範、保障有(yǒu)力、賠償到位、修複有(yǒu)效的生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度。

二、工作(zuò)原則

——依法推進，鼓勵創新。按照相關法律法規規定，立足國情和(hé)地方實際，由易到難、穩妥有(yǒu)序開(kāi)展生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度改革工作(zuò)。對法律未作(zuò)規定的具體(tǐ)問題，根據需要提出政策和(hé)立法建議。

——環境有(yǒu)價，損害擔責。體(tǐ)現環境資源生(shēng)态功能價值，促使賠償義務人(rén)對受損的生(shēng)态環境進行(xíng)修複。生(shēng)态環境損害無法修複的，實施貨币賠償，用于替代修複。賠償義務人(rén)因同一生(shēng)态環境損害行(xíng)為(wèi)需承擔行(xíng)政責任或刑事責任的，不影(yǐng)響其依法承擔生(shēng)态環境損害賠償責任。

——主動磋商，司法保障。生(shēng)态環境損害發生(shēng)後，賠償權利人(rén)組織開(kāi)展生(shēng)态環境損害調查、鑒定評估、修複方案編制(zhì)等工作(zuò)，主動與賠償義務人(rén)磋商。磋商未達成一緻，賠償權利人(rén)可(kě)依法提起訴訟。

——信息共享，公衆監督。實施信息公開(kāi)，推進政府及其職能部門(mén)共享生(shēng)态環境損害賠償信息。生(shēng)态環境損害調查、鑒定評估、修複方案編制(zhì)等工作(zuò)中涉及公共利益的重大(dà)事項應當向社會(huì)公開(kāi)，并邀請(qǐng)專家(jiā)和(hé)利益相關的公民、法人(rén)、其他組織參與。

三、适用範圍

本方案所稱生(shēng)态環境損害，是指因污染環境、破壞生(shēng)态造成大(dà)氣、地表水(shuǐ)、地下水(shuǐ)、土壤、森(sēn)林等環境要素和(hé)植物、動物、微生(shēng)物等生(shēng)物要素的不利改變，以及上(shàng)述要素構成的生(shēng)态系統功能退化。

（一）有(yǒu)下列情形之一的，按本方案要求依法追究生(shēng)态環境損害賠償責任：

1．發生(shēng)較大(dà)及以上(shàng)突發環境事件的；

2．在國家(jiā)和(hé)省級主體(tǐ)功能區(qū)規劃中劃定的重點生(shēng)态功能區(qū)、禁止開(kāi)發區(qū)發生(shēng)環境污染、生(shēng)态破壞事件的；

3．發生(shēng)其他嚴重影(yǐng)響生(shēng)态環境後果的。各地區(qū)應根據實際情況，綜合考慮造成的環境污染、生(shēng)态破壞程度以及社會(huì)影(yǐng)響等因素，明(míng)确具體(tǐ)情形。

（二）以下情形不适用本方案：

1．涉及人(rén)身傷害、個(gè)人(rén)和(hé)集體(tǐ)财産損失要求賠償的，适用侵權責任法等法律規定；

2．涉及海洋生(shēng)态環境損害賠償的，适用海洋環境保護法等法律及相關規定。

四、工作(zuò)內(nèi)容

（一）明(míng)确賠償範圍。生(shēng)态環境損害賠償範圍包括清除污染費用、生(shēng)态環境修複費用、生(shēng)态環境修複期間(jiān)服務功能的損失、生(shēng)态環境功能永久性損害造成的損失以及生(shēng)态環境損害賠償調查、鑒定評估等合理(lǐ)費用。各地區(qū)可(kě)根據生(shēng)态環境損害賠償工作(zuò)進展情況和(hé)需要，提出細化賠償範圍的建議。鼓勵各地區(qū)開(kāi)展環境健康損害賠償探索性研究與實踐。

（二）确定賠償義務人(rén)。違反法律法規，造成生(shēng)态環境損害的單位或個(gè)人(rén)，應當承擔生(shēng)态環境損害賠償責任，做(zuò)到應賠盡賠。現行(xíng)民事法律和(hé)資源環境保護法律有(yǒu)相關免除或減輕生(shēng)态環境損害賠償責任規定的，按相應規定執行(xíng)。各地區(qū)可(kě)根據需要擴大(dà)生(shēng)态環境損害賠償義務人(rén)範圍，提出相關立法建議。

（三）明(míng)确賠償權利人(rén)。國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同）作(zuò)為(wèi)本行(xíng)政區(qū)域內(nèi)生(shēng)态環境損害賠償權利人(rén)。省域內(nèi)跨市地的生(shēng)态環境損害，由省級政府管轄；其他工作(zuò)範圍劃分由省級政府根據本地區(qū)實際情況确定。省級、市地級政府可(kě)指定相關部門(mén)或機構負責生(shēng)态環境損害賠償具體(tǐ)工作(zuò)。省級、市地級政府及其指定的部門(mén)或機構均有(yǒu)權提起訴訟。跨省域的生(shēng)态環境損害，由生(shēng)态環境損害地的相關省級政府協商開(kāi)展生(shēng)态環境損害賠償工作(zuò)。

在健全國家(jiā)自然資源資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)試點區(qū)，受委托的省級政府可(kě)指定統一行(xíng)使全民所有(yǒu)自然資源資産所有(yǒu)者職責的部門(mén)負責生(shēng)态環境損害賠償具體(tǐ)工作(zuò)；國務院直接行(xíng)使全民所有(yǒu)自然資源資産所有(yǒu)權的，由受委托代行(xíng)該所有(yǒu)權的部門(mén)作(zuò)為(wèi)賠償權利人(rén)開(kāi)展生(shēng)态環境損害賠償工作(zuò)。

各省（自治區(qū)、直轄市）政府應當制(zhì)定生(shēng)态環境損害索賠啓動條件、鑒定評估機構選定程序、信息公開(kāi)等工作(zuò)規定，明(míng)确國土資源、環境保護、住房(fáng)城鄉建設、水(shuǐ)利、農業、林業等相關部門(mén)開(kāi)展索賠工作(zuò)的職責分工。建立對生(shēng)态環境損害索賠行(xíng)為(wèi)的監督機制(zhì)，賠償權利人(rén)及其指定的相關部門(mén)或機構的負責人(rén)、工作(zuò)人(rén)員在索賠工作(zuò)中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀依法追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關。

對公民、法人(rén)和(hé)其他組織舉報要求提起生(shēng)态環境損害賠償的，賠償權利人(rén)及其指定的部門(mén)或機構應當及時(shí)研究處理(lǐ)和(hé)答(dá)複。

（四）開(kāi)展賠償磋商。經調查發現生(shēng)态環境損害需要修複或賠償的，賠償權利人(rén)根據生(shēng)态環境損害鑒定評估報告，就損害事實和(hé)程度、修複啓動時(shí)間(jiān)和(hé)期限、賠償的責任承擔方式和(hé)期限等具體(tǐ)問題與賠償義務人(rén)進行(xíng)磋商，統籌考慮修複方案技(jì)術(shù)可(kě)行(xíng)性、成本效益最優化、賠償義務人(rén)賠償能力、第三方治理(lǐ)可(kě)行(xíng)性等情況，達成賠償協議。對經磋商達成的賠償協議，可(kě)以依照民事訴訟法向人(rén)民法院申請(qǐng)司法确認。經司法确認的賠償協議，賠償義務人(rén)不履行(xíng)或不完全履行(xíng)的，賠償權利人(rén)及其指定的部門(mén)或機構可(kě)向人(rén)民法院申請(qǐng)強制(zhì)執行(xíng)。磋商未達成一緻的，賠償權利人(rén)及其指定的部門(mén)或機構應當及時(shí)提起生(shēng)态環境損害賠償民事訴訟。

（五）完善賠償訴訟規則。各地人(rén)民法院要按照有(yǒu)關法律規定、依托現有(yǒu)資源，由環境資源審判庭或指定專門(mén)法庭審理(lǐ)生(shēng)态環境損害賠償民事案件；根據賠償義務人(rén)主觀過錯、經營狀況等因素試行(xíng)分期賠付，探索多(duō)樣化責任承擔方式。

各地人(rén)民法院要研究符合生(shēng)态環境損害賠償需要的訴前證據保全、先予執行(xíng)、執行(xíng)監督等制(zhì)度；可(kě)根據試行(xíng)情況，提出有(yǒu)關生(shēng)态環境損害賠償訴訟的立法和(hé)制(zhì)定司法解釋建議。鼓勵法定的機關和(hé)符合條件的社會(huì)組織依法開(kāi)展生(shēng)态環境損害賠償訴訟。

生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度與環境公益訴訟之間(jiān)銜接等問題，由最高(gāo)人(rén)民法院商有(yǒu)關部門(mén)根據實際情況制(zhì)定指導意見予以明(míng)确。

（六）加強生(shēng)态環境修複與損害賠償的執行(xíng)和(hé)監督。賠償權利人(rén)及其指定的部門(mén)或機構對磋商或訴訟後的生(shēng)态環境修複效果進行(xíng)評估，确保生(shēng)态環境得(de)到及時(shí)有(yǒu)效修複。生(shēng)态環境損害賠償款項使用情況、生(shēng)态環境修複效果要向社會(huì)公開(kāi)，接受公衆監督。

（七）規範生(shēng)态環境損害鑒定評估。各地區(qū)要加快推進生(shēng)态環境損害鑒定評估專業力量建設，推動組建符合條件的專業評估隊伍，盡快形成評估能力。研究制(zhì)定鑒定評估管理(lǐ)制(zhì)度和(hé)工作(zuò)程序，保障獨立開(kāi)展生(shēng)态環境損害鑒定評估，并做(zuò)好與司法程序的銜接。為(wèi)磋商提供鑒定意見的鑒定評估機構應當符合國家(jiā)有(yǒu)關要求；為(wèi)訴訟提供鑒定意見的鑒定評估機構應當遵守司法行(xíng)政機關等的相關規定規範。

（八）加強生(shēng)态環境損害賠償資金管理(lǐ)。經磋商或訴訟确定賠償義務人(rén)的，賠償義務人(rén)應當根據磋商或判決要求，組織開(kāi)展生(shēng)态環境損害的修複。賠償義務人(rén)無能力開(kāi)展修複工作(zuò)的，可(kě)以委托具備修複能力的社會(huì)第三方機構進行(xíng)修複。修複資金由賠償義務人(rén)向委托的社會(huì)第三方機構支付。賠償義務人(rén)自行(xíng)修複或委托修複的，賠償權利人(rén)前期開(kāi)展生(shēng)态環境損害調查、鑒定評估、修複效果後評估等費用由賠償義務人(rén)承擔。

賠償義務人(rén)造成的生(shēng)态環境損害無法修複的，其賠償資金作(zuò)為(wèi)政府非稅收入，全額上(shàng)繳同級國庫，納入預算(suàn)管理(lǐ)。賠償權利人(rén)及其指定的部門(mén)或機構根據磋商或判決要求，結合本區(qū)域生(shēng)态環境損害情況開(kāi)展替代修複。

五、保障措施

（一）落實改革責任。各省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委和(hé)政府要加強對生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度改革的統一領導，及時(shí)制(zhì)定本地區(qū)實施方案，明(míng)确改革任務和(hé)時(shí)限要求，大(dà)膽探索，紮實推進，确保各項改革措施落到實處。省（自治區(qū)、直轄市）政府成立生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度改革工作(zuò)領導小(xiǎo)組。省級、市地級政府指定的部門(mén)或機構，要明(míng)确有(yǒu)關人(rén)員專門(mén)負責生(shēng)态環境損害賠償工作(zuò)。國家(jiā)自然資源資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)試點部門(mén)要明(míng)确任務、細化責任。

吉林、江蘇、山(shān)東、湖(hú)南、重慶、貴州、雲南7個(gè)試點省市試點期間(jiān)的實施方案可(kě)以結合試點情況和(hé)本方案要求進行(xíng)調整完善。

各省（自治區(qū)、直轄市）在改革試行(xíng)過程中，要及時(shí)總結經驗，完善相關制(zhì)度。自2019年起，每年3月底前将上(shàng)年度本行(xíng)政區(qū)域生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度改革工作(zuò)情況送環境保護部彙總後報告黨中央、國務院。

（二）加強業務指導。環境保護部會(huì)同相關部門(mén)負責指導有(yǒu)關生(shēng)态環境損害調查、鑒定評估、修複方案編制(zhì)、修複效果後評估等業務工作(zuò)。最高(gāo)人(rén)民法院負責指導有(yǒu)關生(shēng)态環境損害賠償的審判工作(zuò)。最高(gāo)人(rén)民檢察院負責指導有(yǒu)關生(shēng)态環境損害賠償的檢察工作(zuò)。司法部負責指導有(yǒu)關生(shēng)态環境損害司法鑒定管理(lǐ)工作(zuò)。财政部負責指導有(yǒu)關生(shēng)态環境損害賠償資金管理(lǐ)工作(zuò)。國家(jiā)衛生(shēng)計(jì)生(shēng)委、環境保護部對各地區(qū)環境健康問題開(kāi)展調查研究或指導地方開(kāi)展調查研究，加強環境與健康綜合監測與風險評估。

（三）加快技(jì)術(shù)體(tǐ)系建設。國家(jiā)建立健全統一的生(shēng)态環境損害鑒定評估技(jì)術(shù)标準體(tǐ)系。環境保護部負責制(zhì)定完善生(shēng)态環境損害鑒定評估技(jì)術(shù)标準體(tǐ)系框架和(hé)技(jì)術(shù)總綱；會(huì)同相關部門(mén)出台或修訂生(shēng)态環境損害鑒定評估的專項技(jì)術(shù)規範；會(huì)同相關部門(mén)建立服務于生(shēng)态環境損害鑒定評估的數(shù)據平台。相關部門(mén)針對基線确定、因果關系判定、損害數(shù)額量化等損害鑒定關鍵環節，組織加強關鍵技(jì)術(shù)與标準研究。

（四）做(zuò)好經費保障。生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度改革工作(zuò)所需經費由同級财政予以安排。

（五）鼓勵公衆參與。不斷創新公衆參與方式，邀請(qǐng)專家(jiā)和(hé)利益相關的公民、法人(rén)、其他組織參加生(shēng)态環境修複或賠償磋商工作(zuò)。依法公開(kāi)生(shēng)态環境損害調查、鑒定評估、賠償、訴訟裁判文書(shū)、生(shēng)态環境修複效果報告等信息，保障公衆知情權。

六、其他事項

2015年印發的《生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度改革試點方案》自2018年1月1日起廢止。